Kuntien takauskeskuksen toimitusjohtaja Heikki Niemeläinen neuvoo hallitusta hakemaan notifikaation sote-lakiesitykselleen EU:sta.

Perustuslakivaliokunta kiinnitti jo hallituksen sote-esityksen käsittelyssään erityisesti tiettyihin ongelmakohtiin huomiotaan. Oikeuskansleri antoi oman linjauksen hallituksen sote-esityksen valinnanvapausmallin korjauksesta, joka hänen mielestään sopisi tehdä nk. vastinemenettelyllä sosiaali- ja terveysvaliokunnassa. Tämän jälkeen hallitus muokkasi oman vastineensa uudeksi esitykseksi sotesta; tässä yhteydessä hallitus teki esitykseensä ainakin seuraavia muutoksia:

Valinnavapauslakien voimaan tulemista on tarkoitus myöhästyttää siten, että laki valinnanvapaudesta tulisi vasta myöhemmin voimaan. Koska perustuslakivaliokunta oli huolissaan myös ns. maakuntamallin rahoituksen riittämisestä, rakensi hallitus esitykseensä menoleikkurin sote-kustannusten vuosittaiselle kasvulle 0,9 prosenttiin. Tällä hetkellä kulut kasvavat kuitenkin 2,4 prosenttia vuodessa. Soten säästötavoitteita syövät menoleikkurin löysääminen sekä mahdollisuuden antaminen budjetin ylittämiseen. Hallituksen kaavailemalla maakuntamallilla ei kuitenkaan olisi tarkoitus antaa maakunnille verotusoikeutta, josta aiheutuisi taas maksajille – veronmaksajille – kovia kustannuksia! Hallituksen tavoittelema 3 miljardin euron sote-säästö on jo etukäteen arvioitu mm. professori Roope Uusitalon johtamassa talouspoliittisessa arviointineuvostossa täysi epärealistiseksi ja yltiöoptimistiseksi.

Hallituksen esittämä valinnanvapausmalli saattaa nostaa yllättävällä tavalla soten veronmaksajille aiheuttamia kustannuksia. Kuntien takauskeskus on omissa laskelmissaan arvioinut, että maakuntauudistus aiheuttaisi 80 – 400 miljoonaa euroa lisää rahoituskustannuksia joka vuosi, jos huonoin skenario toteutuu. Oikeusoppineet sekä korkein hallinto-oikeus ovat suositelleet tekemään sotesta oikeusvarmuuden eli notifikaation Euroopan komisiolle. Syy kustannusten nousuu on huomattavassa oikeudellisessa ongelmassa, jossa maakunnille ja niiden liikelaitoksille siirtyville lainoille ei voitaisikaan antaa valtiontakauksia suunnitellulla tavalla. Voimassa oleva kuntien takausjärjestelmä notifoitiin vuonna 2004 Euroopan komissiolle. Sen mukaan kuntien takauskeskus takaa kuntien ja kuntayhtymien rahoituksen saannin. Käytännössä takauskeskus takaa kuntien, eläkelaitos Kevan ja valtion omistaman Kuntarahoituksen varainhankintaa. Nyt suunniteltu sote- ja maakuntauudistus siirtäisi vähintään 3,5 miljardia kuntien lainoja maakuntien sekä Maakuntien tilakeskuksen vastuulle, ja näistä lainoista 1,5 miljardia olisi Kuntien tilakeskuksen vastuulla ja suurin osa lopuista rahoista tulisi Euroopan investointipankilta. Viime joulukuussa korkein hallinto-oikeus (KHO) huomautti erityisesti julkisten sote-keskusten verokohtelusta ja konkurssikelvottomuudesta. Notifiointi antaisi komissiolta varmuutta siihen, sisältyykö lainsäädäntöömme tai muihin toimiin EU:ssa kiellettyä valtiontukea. Julkisuudessa käydään lähes ainoastaan keskustelua valinnanvapausmallista ja siitä, vääristääkö sote-keskusten asema yksityisten yritysten kilpailua. Tältä valtiontakaukselta on haluttu ummistaa silmät kokonaan.

Helsingin yliopiston eurooppaoikeuden professori

Helsingin yliopiston eurooppaoikeuden professori Juha Raition mielestä Kuntien takauskeskus ei voi taata maakuntien rahoitusta ennen kuin EU komissio on tutkinut tämän tilanteen eli onko takaus kiellettyä valtiontukea. Professori Raitio perustaa näkemyksensä moniin Euroopan tuomioistuimen ratkaisuihin. Vaarana olisi valtion takauksessa yksityiselle yritykselle tai julkisen tahon varainhankintaa varmistamatta, että tuet valuisivat kilpailua vääristävästi kolmansille osapuolille. Yksi mahdollinen kilpailua vääristävä tuki saattaisi olla Maakuntien tilakeskuksen saama valtiontuki alihintaisina kiinteistöluovutuksina.

Valtiontakauksien oikeudellinen pätevyys vaikuttaa suoraan siihen, mikä on taattavan lainan riskitasapaino. Riskitasapaino taas vaikuttaa siihen, mikä olisi rahoituksen hinta. Takauksessa on kyse sopimuksesta, jossa takaaja ottaa vastatakseen toisen velvoitteet. Jos velallinen ei pystyisi hoitamaan lainojaan velkojalle, niistä joutuisi vastuuseen takaaja. EU:n vakavaraisuusasetukseen perustuen valtion takaamille lainoille voidaan antaa pankkien taseissa nollariskipaino, jolloin pankkien ei tarvitse varata lainkaan omaa pääomaa lainaa vastaan sen riskittömyyden vuoksi. Koska pankin oma pääoma on aina kustannuserä, on suuremman riskipainon laina aina pankille pienemmän riskipainon lainaa kalliimpaa. Nollariskipainon saamiseksi täytyy lainan kuitenkin täyttää aina kaksi ehtoa; takauksen eli ns. luottosuojasopimuksen on oltava oikeudellisesti pätevä ja täytäntöönpanokelpoinen. Professori Raition sekä Kuntien takauskeskuksen käsityksen mukaan edellä mainitut ehdot eivät täyty hallituksen esityksessä, jos valtiontakausta ei voida notifioida komissiolle. Tämä johtaisi vääjäämättä siihen, että pankit joutuisivat perimään maakunnille ja niiden liikelaitoksille mahdollisesti myönnettävistä lainoista merkittävästi suurempia korkoja.

Suomen Pankin johtokunnan varapuheenjohtaja Marja Nykänen.

Suomen Pankin johtokunnan varapuheenjohtaja Marja Nykäsen mukaan vastuullisen pankin on otettava huomioon luoton riskipaino sekä siihen mahdollisesti liittyvä epävarmuus lainaa annettaessa, sillä riskitaspaino on aina yksi lainan hinnoitteluun vaikuttava tekijä. Vaarana on myös takauskeskuksen mahdollisesti antama kielletty valtiontuki, jos oikeusvarmuutta ei ole etekäteen hankittu EU:n notifioinnilla. Jälkikäteenkin takaus voidaan kumota. Esim. Korkein hallinto-oikeus kumosi hiljan Juankosken kaupunginvaltuuston osakeyhtiölle antaman takauksen, sillä se arvioi, että takauksessa oli todellisuudessa kyse kielletystä valtiontuesta. Juuri siksi nykyinen kuntatakausjärjestelmä notifioitiin Euroopan komissiolle vuonna 2004.

Koska vakavaraisuusasetus on aivan suoraan sovellettavaa lainsäädäntöä, on todella omituista, että lakiehdotuksen valmistelussa asia sivuutetaan ongelmasta huolimatta. Mitä tämä kertoo virkamiesten ja poliitikkojen kompetenssista? Suomen Pankin ja oikeusoppineiden mukaan suomalaiset viranomaiset eivät voi tulkita EU:n vakavaraisuussääntelyä itsekseen. Suomen Pankin johtokunnan varapuheenjohtaja Marja Nykäsen mukaan jos valtiontakauksen riskitasapainossa olisi jotakin epäselvää, pyynnön takauksen tulkinnasta Euroopan pankkiviranomaiselle EBA:lle voisi tehdä lainaa myöntävä liikepankki. Euroopan komissio voi notifikaation perusteella ottaa myös kantaa vakavaraisuussääntelyyn, mutta lopullisen sekä oikeudellisesti sitovan tulkinnan asiasta tekee Euroopan neuvoston tuomioistuin. Suomen Pankki tai Euroopan keskuspankki saattaisi joutua ottamaan kantaa valtiontakauksen pätevyyteen, jos joku pankki hakisi niistä vakuudellista rahoitusta, jonka vakuutena olisi valtiontakaus. Siinä tapauksessa – jos siis ilmenee, että lainan takauksessa on oikeudellista epäselvyyttä eikä vakuuskriteerit täyty – liikepankin on tarjottava lainan turvaksi jotain muuta vakuutta.

Liikepankkien mielenkiintoa rahoittaa em. lainoja vähentää ratkaisevasti se, jos maakuntien ja niiden liikelaitoksien lainojen vakuutena ei voi käyttää keskuspankkirahoitusta. Nykyinen hallitus ei halua lähettää sotea koskevaa lakiehdotustaan EU komission tutkittavaksi, koska silloin tavoiteltu ja vaalikauden tärkein lakihanke saattaisi viivästyä jälleen. Hallituksen keksimä perustelu toiminnalleen on, että uusi sote ei olisi taloudellista toimintaa. Jos siis uusi sotejärjestelmä ei olisi taloudellista toimintaa, ei valtiontukikaan olisi silloin kiellettyä, koska julkinen ja yksityinen eivät kilpailisi. Oikeustieteilijöiden tulkinnan mukaan taas hallituksen tulkinta on aivan liian yksinkertainen. Oikeampi tulkinta on; se ei ole yksin kumpaakaan, vaan se on molempia. Esim. vaativa erikoissairaanhoito julkisen sektorin suorittamana tuskin on taloudellista toimintaa, mutta kilpailtu terveydenhuollon sektori taas selvästi on taloudellista toimintaa. Tämän näkemyksen puolesta puhuu myös Korkeimman hallinto-oikeuden helmikuussa 2018 antama ratkaisu kiireettömien potilaiden siirtokuljetusten kuuluvan taloudellisen toiminnan piiriin.

Turun yliopiston eurooppaoikeuden professori Jukka Snell.

Hus (Helsingin ja Uudenmaan sairaanhoitopiiri) ei saanut tarjota siirtokuljetuksia ulkopuolisille asiakkaille sekä Husin jäsenkunnille ottamatta huomioon EU:n valtiontukisääntöjä. Turun yliopiston eurooppaoikeuden professori Jukka Snellin mukaan on tärkeää ymmärtää, että muuttamalla nykyistä terveydenhoitojärjestelmää vielä enemmän markkinaehtoiseksi sote lähenee koko ajan taloudellista toimintaa, jolloin asiaan täytyy saada alkuvaiheessa varmistus EU:n komissiolta. Professori Jukka Snellin mukaan soteen on sisäänrakennettu monia oikeudellisesti hyvin kyseenalaisia valtiontukielementtejä.